开拓高端市场 实现高质量发展——关于EPC总承包模式与EPC项目咨询

来源：全过程工程咨询项目管理

摘要： EPC项目咨询，为陕西省建设工程造价管理协会所确定的工程造价咨询行业三大高端业务之一。为了促进工程造价咨询行业大力开拓这一高端市场，努力实现行业的高质量发展，笔者通过初步学习有关政策和文献，本着和行业内专业人员共同学习与共同探索的目的，撰写了《开拓高端市场  实现高质量发展——关于EPC总承包模式与EPC项目咨询》一文。其内容包括五个部分：一、EPC模式的概念与特征；二、我国推行EPC模式现行政策的肤浅解读；三、EPC模式在我国应用中的一些问题；四、EPC项目咨询的定义及其与全过程工程咨询、PPP项目咨询、政府投资工程代建等业务的关系和边界；五、EPC项目咨询的核心内涵与实操初步探讨。全文约两万余字，无论是对政策的肤浅解读，还是对于EPC项目咨询的一些思考，均属个人之见，仅供同行专业人员参考，以期抛砖引玉。

一、EPC模式的概念与特征

     EPC（Engineering、Procurement、Construction）模式，是一种国际通行的建设工程发承包模式，指建设工程的总承包商受业主委托，依照合同的约定，对设计（Engineering）、采购(Procurement)、施工(Construction)实行一体化全过程总承包，并对工程质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织方式。依据这一定义与国内外的市场实践，EPC总承包模式，比较传统的“施工总承包”，具有明显的“一定双全责”特征。所谓“一定双全责”具体是指：

第一、发承包双方的权利、义务、责任由合同约定。

   虽然凡建设工程的发承包，都必须由合同约定双方的权利、义务、责任，但EPC模式下的合同约定，无论合同的形式、合同的内涵，还是体现在合同形式、合同内涵中的双方各自权利、义务、责任边界的划分等，却都不同于传统的“施工总承包”。EPC模式奉行“合同至上”这一市场经济的普世原则。因此，可以说EPC发承包合同约定的成功，就是EPC发承包项目的成功。大家知道，国际工程师协会（FIDIC）为了规范EPC发承包合同约定，专门制定并几次修订了《EPC/交钥匙工程合同条件》（又被称为“FIDIC银皮书”，现行为2017年版）。我国住房城乡建设部与国家市场监管总局发布了《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）。

第二、总承包商对设计、采购、施工一体化全过程负责。

    总承包商对设计、采购、施工实行一体化全过程负责，是EPC模式最核心的特征。大家知道，传统的施工总承包，设计、采购、施工是相互分离的。这种分离，既不利于发挥施工对于设计深化、优化的作用，也不利于充分发挥设计对于施工的主导作用，造成了设计、采购、施工的相互脱节、相互制约。而EPC模式要求总承包商必须具有工程的设计能力，最低也必须具有施工图设计能力。这样，总承包商以设计为龙头，一体化统筹设计、采购、施工的全过程，就能有效地克服设计、采购、施工的相互制约与相互脱节，确保工程的顺利进行。

第三、总承包商对工程质量、安全、工期和造价全面负责。

 工程建设项目作为一类特殊的商品，其生产周期长、参与方多，因而工程质量、安全、工期、造价责任主体也多，谁是责任的第一主体，谁终身负责，在传统的施工总承包模式下，往往难以明确，甚至相互推诿。EPC模式下，工程质量、安全、工期、造价的第一责任主体就是总承包商，并且要对工程质量实行终身负责。

二、我国推行EPC模式现行政策的肤浅解读

我国推行EPC模式的现行政策，主要集中在住房城乡建设部、国家发展改革委发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号，以下简称“办法”）与住房城乡建设部、国家市场监管总局发布的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216，以下简称“示范文本”）。下面结合本人的学习与理解，就几个核心政策性问题做一些简要的解读：

1、关于EPC模式适用的项目与发包条件。

“办法”第六条规定，“建设单位应当根据项目情况和自身管理能力，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确，技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式”。这就明确告诉我们，我国房屋建筑和市政基础设施项目EPC模式适用的范围，应当具有两个前提条件：一个是建设内容明确，一个是技术方案成熟。凡是具备这两个条件的项目，都可以适用EPC工程总承包。适用EPC工程总承包方式的项目，是否采用EPC模式的决定权在建设单位。鉴于“办法”主要目的在于规范我国房屋建筑和市政基础设施项目推行EPC工程总承包，这两个前提条件具有很强针对性。但从国际EPC工程总承包的发展状况看，对于工业项目推行EPC工程总承包，一般并不需要特别强调“技术方案成熟”。无论是国际大型承包商，还是我国一批大型专业承包商，比如中国交建、中国电建、中国铁建、中国中铁、中国机械工业集团、中国能建、中国化学工程集团、中国石油集团工程设计、中国中冶等全球前50强企业，他们走向国际市场并能成为全球前50强承包商，其优势就在于它们能以设计为龙头，具有独特工艺技术作为其核心竞争力。应当说，从国际惯例来讲，FIDIC所制定的《设计采购施工/交钥匙EPC工程合同条件》，并没有明确什么类型的项目才适用于EPC工程总承包。而只是在该合同条件“2017年版”中，才明确三种情况不适合：（1）如果没有足够的时间和资料来仔细阅审业主要求进行设计、风险评估和估算；（2）如果施工中存在大量的地下工程或投标人无法检查了解的工程或区域；（3）如果业主希望紧密关注或管控承包商的工作或审查大部分施工图纸。出具有上述三种情况的项目不宜适用EPC模式外，其他项目，无论工业项目，还是房屋建筑与市政基础设施项目，只要市场认可，即可适用EPC。而我国明确规定房屋建筑和市政基础设施项目EPC模式适用的范围，凸显的是中国特色，而不能照搬国际惯例，尤其在推行EPC模式的起步与探索阶段，针对国有投资项目，规定适用范围是十分必要的。

“办法”第七条分两种类型的项目，分别对发包条件作了规定，：一类是企业投资项目，“应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包”；一类是政府投资项目，“原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”，并指出简化审批的政府投资项目，“应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包”。

下面就上述两类项目的发包条件做一些具体解读：

第一、企业投资项目经过核准或备案，是EPC模式发包的基本前提条件 。

    企业投资项目的核准或备案是国家在深化投资管理体制改革中，为了“落实企业投资自主权”、“依法保护企业合法权益”，“实现便利、高效服务和有效管理”，而采取的一项重大改革举措。为此，国务院制定发布了《企业投资项目的核准和备案管理条例》（国务院第673号令），国家发展改革委制定发布了《企业投资项目的核准和备案管理办法》（国家发改委2017第2号令）。“条例”与“办法”首先明确了实行核准和备案的项目范围。实行核准的项目包括：关系国家安全；涉及全国重大生产力布局；战略性资源开发；重大公共利益等，具体操作见国务院批准的《政府核准的企业投资目录》（目录实行动态管理）。《目录》外的企业投资项目，实行备案管理。其次明确了核准和备案的管理机关，主要为各级政府的投资管理部门，也就是发展与改革委。再次还明确了核准的事项与相关法律责任等。从推行EPC模式的角度，所应当关注的是，实行核准和备案的企业投资项目具备什么条件可以进行发包？凡是经过核准或者已经备案的企业投资项目，均可进行EPC模式的发承包。请大家注意，企业投资项目并没有明确规定发包的起始点是在项目前期工作的哪一个阶段？也就是说，只要已经核准或备案的企业投资项目，无论处在可研阶段，还是处在初步设计阶段，进行EPC模式的发承包均可行。

第二、政府投资项目原则上在初步设计审批完成后进行EPC模式的发包。

    为了进一步加强政府投资项目的管理，国务院制定发布了《政府投资条例》（国务院令第712号），明确规定了政府投资项目的定义、投资方向、报批的文件以及审批程序、审批机关、年度计划、项目实施与监督等。“条例”第九条规定：“项目单位应编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按投资管理权限和程序，报投资主管部门审批。”第十二条规定，“经投资主管部门核定的投资概算是控制政府投资的依据”，“概算超过估算的10%，应向审批机关报告”。第十三条规定，相关项目“可以简化报批文件和程序”。国家发改委依据《政府投资条例》，制定发布了《关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》（发改投资〔2021〕1813号），具体明确了“简化特定政府投资项目审批管理”的要求：（1）对于列入相关发展规划、专项规划和区域规划范围内的政府投资项目，可以不再审批项目建议书；（2）对于改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以合并编制、审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计；（3）应对自然灾害事故灾害、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的政府投资项目，可以合并编制报批文件，简化审批程序。这就明确告诉我们，政府投资项目进行EPC模式发包，除改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目和灾害性紧急建设项目外，最基本的条件，是初步设计得以审批，设计概算得以核定。这一规定具有明显的中国特色，是中国化的政府投资项目EPC模式发包条件。

2、关于总承包商的选择方式与资格要求。

“办法”第八条规定，“建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位”；第十条规定，“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”。这两条规定很明确、很具体，与传统的施工总承包的最大区别就在于，要求承包商必须具有设计施工双资质，或者组成联合体。这里所强调的、所突出的是设计资质，这是EPC模式的基本特征所决定的。也就是说，没有设计能力，就没有EPC模式的总承包能力。

“办法”第九条对于EPC总承包单位采用招标方式选择，虽然作了原则性的规定，但不具备具体的操作性，需要在实践中不断探索。关键在于不断探索招标文件、评标办法等，如何体现EPC模式的基本特征与其优势。比如说，“办法”要求EPC模式在初步设计批准与概算核定后进行发包，与初步设计相适应的招标工程量清单如何编制？如何计价？再比如，EPC模式要求实行总价合同。但是，总价的基础是单价，EPC模式下的单价如何组价？是全费用单价还是现行的综合单价为组价方式？等等。总之，如果不深入探索并解决EPC模式下的招标文件编制、评标办法中的一些关键性问题，则招标无疑是走过场！

3、关于合同形式。

“办法”第十六条规定，“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式”。EPC模式下的合同形式，既决定于工程项目的投资来源，更决定于EPC模式的基本特征。虽然“办法”针对企业投资项目和政府投资项目做了有所区别的规定，但基于EPC模式的基本特征的要求，合同方式从总体上讲，应以总价合同为主要方式。这是因为，EPC模式的核心在于设计、采购、施工一体化，实行总价合同方式，并且明确在保证功能、规模、档次、质量、工期以及工程总投资的前提下，投资节省归总承包方，总承包方才有优化设计的动力，充分发挥设计在采购、施工过程中的灵魂作用。当然，这里强调的总价合同，并不等于不调价合同，而是实行风险合理分担前提下，最大限度地调动总承包方优化设计、优化采购、优质施工的积极性。

EPC模式实行总价合同的具体服务内涵，由双方协商确定，除常规的设计、采购、施工一体化外，无论国际还是我国，已衍生出多种合同形式，比较适合我国现阶段的EPC合同形式有：

（1）EPC。即设计、采购、施工一体化的合同形式，FIDIC将这种合同形式形象地称为“交钥匙工程”合同，这是工程总承包模式的基本合同形式。其余形式都是这一基本合同形式在实践中的的衍生品。

（2）EPC+OM(运营维护)。一些大型基础设施项目在竣工验收交付使用后，业主往往要求总承包方运营和维护一个时期，并负责对业主方的运营、维护团队进行培训，予以传、帮、带。这种方式对业主的好处在于，既弥补了业主前期运营能力的不足，培训了业主的运营力量，又能激发总承包商保证工程质量。FIDIC将这种形式称之为“DBO（设计、施工、运营）”。

（3）EPC+F(融资)。一般情况下EPC模式的项目建设资金由业主负责。但由于业主往往资金不足，又急于工程上马，在实践中逐步衍生出EPC+F（融资）的方式。其具体的融资服务方式又可分为买方信贷与卖方信贷两种。买方信贷方式下，EPC总承包商协助业主从金融机构获得贷款，由业主与金融机构签订贷款合同，业主按贷款合同规定，从金融机构获得贷款并归还贷款本金和利息。卖方信贷方式下，EPC总承包商以所承包的该项目为背景，向金融机构贷款，用于建设该项目，项目业主依据合同约定，在项目竣工乃至运营一个时期之后，再归还总承包商从金融机构融资的本金与利息。实际上这种方式是大家所熟悉的垫资承包。

（4）EPC+I(股权投资)。这种方式下，EPC总承包商除了EPC总承包角色外，总承包商还是投资人之一。这种方式在PPP项目中比较常见，其好处是承包商通过注入少量股权资金（一般在5—10%之间），以取得工程的承包权。而业主也通过承包商获得了项目的附加投资人，减轻了投资负担，同时还将承包商利益与项目投资人的利益绑定，有利于提高工程质量，加快工程进度，提高投资效益。

总之，EPC的合同形式，决定于合同内涵。对接市场，服务需求，守正创新，与时俱进，是选择合同形式的基本原则。合同至上，是市场经济的普适性原则。重视合同，诚信履约，是EPC模式成功的“秘诀”。

4、关于工程计价与风险的约定。

“办法”第十六条规定，“建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法”。这一规定表明，对于工程总承包的计量规则和计价方法，由合同约定，这是该“办法”在政策层面突出合同的地位与作用的一大进步。问题就在于如何约定？依据什么约定？全国还未见到针对工程总承包计量和计价，作出明确的可操作的规定。中国建设工程造价管理协会《建设工程总承包计价规范》（征求意见稿），虽然很系统，但没有突破行业的短板！大家知道，现行的计量、计价规定，主要适用用于施工图完成后的施工总承包，而基于初步设计的工程计量、计价是全行业最突出的短板！初步设计概算，虽有相关的定额，但与市场实际严重不符，与工程施工严重脱节。解决工程总承包基于初步设计的计量、计价短板，出路在于全面深化工程造价的全面市场化改革。推进这一改革，政府相关部门与市场主体负有共同的责任，需要大家一起乘改革之春风，大胆探索，突破基于初步设计的计量、计价短板！关于这个问题，笔者将在本文的第五部分《EPC项目咨询的核心内涵与实操初步探讨》中再作进一步的论述。

 “办法”规定，“建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险”，“具体风险分担由双方在合同中约定”。应当说，EPC总承包的风险约定与常规施工总承包的风险约定大体上相同，双方在约定中应遵循“效率原则和公平原则”，根据项目自身特点，突出EPC模式的特征，合理商榷决定。一般而言，在具体操作时应当尽可能做到：（1）谁最有能力和经验预测、防止和控制风险，或者能有效地降低风险损失，或者能将风险予以转移给其他方面，则应当由谁来承担相应的风险；（2）风险的承担者控制相关风险的成本是最低的，方法是可行、有效的；（3）风险责任与风险利益机会对等，承担的风险责任越大，获得利益的机会就越多越大。 

5、关于工程质量与施工安全责任

“办法”第二十二条规定，“工程总承包单位应当对其承包的全部工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部工程质量所负的责任。“工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。”对于该条的解读，重点把握这样几点：一是总承包负全责。既要负设计与施工的全责，又要负总包与分包的全责，并不因分保而免责；二是工程质量由总包终身负责。总包对工程质量的责任，不是终止于工程竣工验收和完成工程的接收，而是依据合同的约定，对工程质量终身负责。三是责任到人。终身负责的人，既包括总包单位的时任法定代表人，又包括项目经理。工程质量的终身责任，只有落实到人头，才能真正落实，而不至于成为“空中楼阁”。

“办法”第二十三条规定，“工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理而导致生产安全事故的，有份保单为承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。”

解读这一条，重点在于“负总责”和“不免责”，即工程总承包单位对于安全生产负总责，实行分包的，不免除工程总承包单位对安全的责任。

上述两条规定，体现了EPC总承包的特征之一，即工程总承包单位对于工程质量安全负全责、负总责，实行分包也不免责。

6、关于工程竣工验收与工程接收

“办法”对于工程竣工验收与工程接收没有作具体规定，只是原则要求工程总承包单位应当依据合同约定实现工程竣工。在《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）中，有第九条、第十条、第十一条、第十二条，具体规定了工程竣工验收与工程接收的相关事项，具有很强的操作性。尤其值得一提的是将“竣工验收”与“工程接收”予以分列，分清“竣工验收”与“工程接收”合同双方各自的权利、义务、责任，并对“工程接收”做出了明确的规范，是建设项目实施阶段管理的一大进步。

7、关于EPC模式的第三方服务

“办法”第十七条规定，“建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。”对于该条的解读，宜把握以下几点：一是为EPC总承包的第三方服务提供了政策依据；二是为EPC总承包提供第三方服务的机构可以是“项目管理单位”。这里的“项目管理单位”，条文中虽然仅提到了勘察设计与代建单位，但完全可以理解为包括工程设计、投资咨询、造价咨询、工程监理等具有工程设计、施工管理、工程计量计价等全过程工程管理能力的咨询类企业；三是“依照合同”。这里的合同，首先是建设单位与第三方服务单位签订的委托服务合同，合同应明确约定服务范围及双方的权、责、利边界，并且不能越过建设单位与工程总承包单位所签合同中建设单位的边界。其次是建设单位与工程总承包单位所签的工程发承包合同。第三方服务单位是依据“委托服务合同”的约定，代表建设单位履行“工程发承包合同”中建设单位的相关权利、义务、责任。就一定意义上讲，第三方服务水平，就看代表建设单位履行合同权利、义务、责任的水平。关于这个问题，本文将在后面细讲。

三、EPC模式在我国应用中的一些问题

EPC模式在我国的应用，已经走过了相当长的一个过程。笔者作为我国建筑业和基本建设管理改革的参与者与见证者人，将这一过程划分为以下三个发展阶段：一是起步阶段（1984--2003）。这一阶段以国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》与全国人大制定《建筑法》，倡导“实行工程总承包”为标志，开始启动工程总承包。国务院的“暂行规定”明确，要“建立工程承包公司”，“对建设项目的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程总承包。”这一阶段虽然做了一些舆论宣传方面的工作，但由于体制机制的改革总体上还不完善，各方面对于EPC模式还不大认同，因而实质性推进工作并不如人意。二是初步推进阶段（2003--2017）。这一阶段以建设部发布《关于培育发展工程总承包和项目管理企业的指导意见》（2003）、《建设项目工程总承包管理规范》（2005）、《建设项目工程总承包合同示范文本（试行）》为标志，积极推进建设项目工程总承包。这一阶段在工业领域由一批央企率先突破，在国内外建筑市场成功完成了一批EPC模式工程总承包项目的建设，取得了显著的成效，并初步摸索了全面推进EPC模式的具体思路与方法。三是全面推进阶段（2017——今）。这一阶段以国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）和住建部、国家发改委发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（2019）和住建部、国家市场监管总局发布《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（2020）为标志，我国开始进入了全面推进EPC模式的阶段。在这一阶段，工业项目继续深入推进，房屋建筑和市政基础设施项目实现了突破性进展，并大有后来居上的势头。住建部为了加大推进力度与效果，于2020年开始在部分省市启动了工程总承包试点工作，我省也是试点省份之一。从目前推行的总体情况看，还存在一些政府与市场主体都应当高度重视的问题：

1、推行EPC模式的政策法规不完善、不配套，政府部门之间操作性规定协调性较差。

     EPC模式在我国虽然从倡导到具体推行已经走过了三十多年，但由于多方面的原因，至今并未形成一套适应市场需求的成龙配套的政策法规与技术标准体系，尤其是在政府投资项目方面，如何推行EPC模式，如何规范EPC项目管理，既缺乏操作性强的具体规定，更是缺少政府部门之间的衔接与沟通。比如，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》虽然已经明确，EPC模式一般在初步设计完成后进行发包，合同形式原则上为总价合同。这相对于传统的施工总承包，其合同形式、计价方式都是一次颠覆性的大转变。但住建部门至今未制定出针对EPC模式的计量、计价依据，个别省虽出台了相应规定，也缺乏操作性。住建、投资、财政、审计等四大部门如何适应EPC模式的发展，改变传统方式、实行以合同为抓手进行市场监管？如何加强操作性政策法规的部门衔接与协调，以促进EPC模式的持续、健康发展?这些更是亟待解决。

2、发包人对于EPC模式的认知存在误区，其认知度、认可度亟待提高。

      EPC模式作为国际通行的一种工程项目管理模式，市场主体有一个认知与认可的过程是正常的。但市场实践却告诉我们，发包人在认知上首先存在误区，造成或者不认可，或者盲目认可。这种认知误区主要表现在：一是EPC模式会让发包人失去对项目实施的监管权，会造成质量、进度、投资失控，因而不愿选择EPC模式；二是EPC模式实行设计、施工一体化，成为一些项目急于开工建设，违背建设程序，搞边设计、边施工的方便之门；三是混淆EPC模式与PPP项目之间的区别，向总承包商转移融资风险。发包人的这些认知误区，主要表现在国有投资项目，这对于深入推进EPC模式是极为不利的，应当予以规范。

3、总承包商的能力亟待全面提升。

   我国工程总承包企业总体上缺乏核心竞争力，其中，房屋建筑类的工程总承包企业则更甚，往往处于同质竞争之中。缺乏核心竞争力的具体表现：一是在承包形式上虽然采用了EPC模式，但工作思路、工作方法、管理制度、企业标准等一系列问题上，仍停留在传统的施工发承包之中；二是设计能力严重不足，设计对于EPC项目的主导作用并未得以发挥；三是在项目管理与操作层缺乏复合型人才；四是缺乏EPC模式下的风险意识和应对举措。

4、EPC模式下的发承包市场缺乏信任机制。

    长期以来，在我国传统的发承包市场中，发承包双方存在着重权力、轻责任，重制约、轻互信，重利益、轻风险，重形象、轻内涵的状况。这种畸重畸轻的状况，已经被沿用到EPC模式下的发承包市场，严重挫伤了总承包商发挥其优势的积极性。EPC模式的推行，应当重合同，重互信，重履约，重共赢。

5、服务于EPC项目的第三方咨询服务市场尚未形成。

    从国际惯例看，EPC模式下的发承包市场，需要有第三方提供公正公平、科学合理的咨询服务，以促进EPC发承包市场健康发展。我国现有的工程咨询类企业，包括投资咨询、工程设计、造价咨询、工程监理等，可以说，目前承担EPC项目咨询，虽然各有一定的基础，但都存在着突出的短板，不完全具备担当EPC项目咨询的条件。唯有转型，方有出路，即以各自现有专业咨询为基础，转型为全过程工程咨询。一个企业一旦具备了全过程工程咨询的能力，承担EPC项目咨询，那就是“轻车熟路”。

四、EPC项目咨询的定义及其与全过程工程咨询、PPP项目咨询、政府投资工程代建的关系和边界

       EPC项目咨询，作为工程咨询类企业的服务业态之一，还处于起步阶段，以致于无论在政府监管层面，还是行业指导层面、企业操作层面，至今并未对其定义作出过界定。省建设工程造价管理协会虽然在《陕西省工程造价咨询30强企业和先进企业评价标准》中，在全国率先提出了EPC项目咨询这一概念，并将其定位为工程造价咨询企业的“高端业务”，也基于工程造价业务板块的需要，对这一概念做了初步的界定。为了规范发展这一工程咨询类的“高端业务”，站在更高的角度、更深的层次、更广的视野，对这一概念进行界定已经迫在眉睫。

1、EPC项目咨询的定义：

如何科学地界定EPC项目咨询的定义，需要在探索中逐步形成共识。本文拟提出以下定义，以供参考：

EPC项目咨询，是指工程咨询类企业围绕EPC项目的实施，或者受发包人委托，或者受承包人委托，所进行的以EPC项目发承包合同签约、履约为主线，以项目投资控制与项目功能、效益实现为核心目标的一系列融合性工程咨询服务的总称。

这样定义EPC项目咨询的概念，高度概括了其核心内涵：第一，EPC项目咨询的目的，是服务于EPC项目的实施；第二，EPC项目咨询的服务提供方是工程咨询类企业，既可接受发包人的委托，也可接受承包人的委托。当然，同一个项目，只能接受一方的委托；第三，EPC项目咨询的服务内涵，绝不是现有工程咨询类企业服务内涵的简单叠加，而具有其系统性、融合性与深刻性；第四，突出了合同在EPC项目实施中的作用和地位，突出了合同签约与履约服务的一致性，突出了围绕合同的履约所提供服务的系列性与融合性，能有效地避免碎片化、阶段化服务的彼此矛盾与前后矛盾，一种责任，负责到底；第五，突出了项目投资控制与功能实现的核心地位。

2、EPC项目咨询与全过程工程咨询。

    全过程工程咨询，同为我省工程造价咨询行业三大高端业务之一。如何分析全过程工程咨询与EPC项目咨询的异同点，如何划分这两大业务的边界，值得探讨与摸索。简单地说，全过程工程咨询是工程咨询类企业转型升级所要练就的“看家本领”，EPC项目咨询是这种“看家本领”的一块用武之地。一个企业一旦具有了全过程工程咨询的能力，那么这个企业从事EPC项目咨询就可以轻而易举！比如说，目前多数企业觉得，向全过程工程咨询转型中，投资估算、设计概算的编制与审核是一块突出的短板。凡有志于向全过程工程咨询转型的企业，就必须补齐这块短板。只要补齐了全过程工程咨询的这块短板，也就拿到了解决EPC项目咨询起步阶段重大问题的“金钥匙”。为什么？我国推行EPC模式，原则上从项目完成初步设计与概算批准后开展发承包。如果在全过程工程咨询转型中已经探索并掌握了“基于初步设计的工程量清单”的编制原则与实操方法、“基于初步设计的工程量清单”计价依据、方法、程序等，而不是伸着脖子等待政府部门出台政策或标准定额，那么，开展EPC项目咨询起步阶段重大问题的“金钥匙”，你也就拿到手了。再深入一层地讲，如果说全过程工程咨询是围绕工程建设项目从决策到实施、竣工投用乃至运维全生命周期的一条产业链的话，那么，EPC项目咨询就是这条产业链上一个大的阶段，两者之间的边界，一般在于两者的起点不同。EPC项目咨询这一段产业链的起点在初步设计，终点则一般必须达到竣工验收、交付使用。也可通过EPC项目咨询服务合同约定起点与终点。而全过程工程咨询的起点一般应当在项目的策划与决策阶段。

3、EPC项目咨询与PPP项目咨询。

       PPP项目咨询是指工程造价咨询企业为PPP项目所提供的咨询服务，在我省工程造价咨询行业同样被定位在三大高端业务之一。PPP项目咨询的核心内涵，在于向政府部门或者政府委托的机构，提供编制“PPP项目实施方案”、通过招标或竞争性谈判选择社会投资方、编制“PPP项目合同”并组织合同谈判与签约、协助成立“PPP项目公司”等服务。这些核心服务内涵，从总体上属于建设项目的前期决策阶段，但其关键却在于科学合理地确定工程造价，其重点则在于融资。当然，PPP项目咨询并不一定要止步于项目的前期阶段，可以向后延伸，在PPP项目公司成立后，还可接受PPP项目公司的委托，对PPP项目实施阶段进行全过程的咨询服务。而EPC项目咨询，我国现行的政策一般要求从初步设计开始，也就是说，咨询单位一般可以不介入项目的前期决策。EPC项目咨询与PPP项目咨询两者之间最大的不同：PPP项目咨询的核心能力在于提供项目决策服务，目的在于帮助政府选择社会投资方；EPC项目咨询的核心能力，是基于初步设计与概算的EPC项目发承包合同如何约定和如何履约，如何控制项目投资与实现功能与效益。

4、EPC项目咨询与政府投资工程代建。

政府投资工程可以实行自建制（建设单位自行管理）、统建制（同级政府投资工程由一个统一的专业性的机构负责管理）和代建制（委托工程咨询类项目管理企业负责管理）等三种模式予以管理。代建制就是政府投工程运用市场化机制，委托具有能力的工程咨询类项目管理企业，代表建设单位履行由合同约定的相关权利、责任、义务，让专业性机构、专业性人员，来完成专业性管理业务，以有效控制投资、提高投资效益。在我国代建制已经有部分省先行。我省发展改革委经省政府同意，于2021年4月发布了《陕西省省直政府投资项目代建管理办法》（陕发改投资〔2021〕1410号），这标志我省开始施行政府投资工程代建制。在未讲EPC项目咨询与政府投资工程代建的关系和边界之前，应当先讲清楚政府投资工程代建与全过程工程咨询的关系和边界。笔者认为，其实，一个政府投资工程的代建，就是一个工程项目的全过程工程咨询。若问两者之间有何不同？笔者觉得，两者的工作内涵大体相同，业务技术难易程度也大体相当，不同点就在于咨询单位的角色与责任不同。咨询单位作为代建单位，就要担当部分甚至几乎全部建设单位的角色，行使部分甚至几乎全部建设单位的权利，承担部分甚至几乎全部建设单位的责任；若仅为咨询方，仅提供全过程工程咨询的话，其责任就要轻得多！也就是说，咨询单位一旦成为政府投资工程的代建单位，则既要承担咨询单位作为市场主体的自身责任，还要承担建设单位作为市场主体的部分甚至几乎全部责任！

上面我们讲清楚了政府投资工程代建与全过程工程咨询的关系与边界，其实，也就讲清楚了政府投资工程代建与EPC项目咨询之间的关系与边界。如果说，一个政府投资工程代建，就是一个加大了工程咨询类项目管理企业权利、责任版的全过程工程咨询的话；那么，一个政府投资工程的EPC项目咨询（若政府投资工程采用EPC模式），就是一个缩短了工程咨询类项目管理企业产业链的政府投资工程代建。所缩短的那一段产业链，就是围绕项目决策阶段的那一段，因为政府投资工程实行EPC模式，一般要求在完成初步设计并批准设计概算之后开始发包。

5、工程造价咨询企业具有EPC项目咨询的比较优势。

    我国现有工程咨询类企业，包括工程设计、工程咨询、造价咨询、工程监理、招标代理等，从原则上讲，都可转型开展EPC项目咨询，但造价咨询却具有以下明显的比较优势：

一是造价咨询的核心能力与推行EPC发承包模式的核心目的相吻合。这一相互吻合的比较优势，可以说是造价咨询得天独厚的最大优势！大家知道，我国推行EPC模式，尤其在国有投资项目推行EPC模式，其初衷和根本目的就在于有效地控制投资，坚决改变长期以来国有投资项目所存在的“概算超估算、预算超概算、结（决）算超预算”的“三超”状况。而造价咨询企业及其专业人员长期从事造价咨询业务，尽管面对EPC项目咨询还有诸多新的挑战，但长期积累的知识与经验，是开拓EPC项目咨询市场的可靠基础。只要敢于探索、勇于创新，用心、用力大力解决EPC项目咨询中的难点、痛点、堵点，就能不辱使命。

二是全面深化工程造价改革为造价咨询在探索中突破EPC项目咨询中的难点、痛点、堵点，创造了市场氛围。大家知道，住建部关于全面深化工程造价改革的方案指出了“清单计量、市场询价、自主报价、竞争定价”的改革目标，并强调“预算定额”要退出市场。这就为造价咨询企业在探索中突破EPC项目咨询中的难点、痛点、堵点，提供了政策空间与市场氛围。我国推行EPC模式所存在的难点、痛点、堵点，目前主要集中在基于初步设计和设计概算的EPC发承包总价合同如何约定？基于初步设计如何进行“清单计量”与“市场询价”？计价风险如何做到“合理分担”？合同履约如何监督与管理？解决这些难点、痛点、堵点，市场主体不要等政府，政府不要包揽、也绝对包揽不了。出路就在于：市场主体勇于探索，政府积极支持探索，尊重市场规律，依法约定合同，体现“合同至上”。

三是近年来大力推进全过程工程咨询转型，为有志于转型的造价咨询企业奠定了开展EPC项目咨询的基础。前面已经讲过，EPC项目咨询就其业务技术内涵而言，不过就是全过程工程咨询产业链条上的一个大阶段，两者之间的边界，一般在于两者的起点不同。我省从2018年开始推进全过程工程咨询试点，2020年开始逐步全面推行，并在造价咨询行业先后发布了一批全过程工程咨询的典型案例和示范项目，积累了全过程工程咨询的初步经验，也为开拓EPC项目咨询市场打下了一定的业务技术基础。

四是造价咨询企业大力推进数字化转型，为开拓EPC项目咨询市场，大大提高了自身作为供给侧的“供给能力”。大家知道，开拓EPC项目咨询市场，企业不可能采用常规的技术手段来收集、整理、分析并合理运用海量的数据，而必须依靠数字化转型。近年来不少造价咨询企业十分重视数字化转型，舍得投入，广揽人才，不断摸索，企业层面的数据库正在建立完善，企业所积累的历史数据正在成为企业的“资源”，甚至已经成为企业的“资产”。“信息孤岛”已经基本打破，互联互通已经成为不少企业的一种常态。数字造价，未来已来！数字化转型，对于造价咨询企业开拓EPC项目咨询市场，可以说，真是“如虎添翼”！

五、EPC项目咨询的核心内涵与实操探讨

1、EPC项目咨询委托服务合同的约定。

       EPC项目咨询虽然从一般原则上讲，既可以为建设单位服务，也可以为总承包单位服务，但从市场实际需求来看，EPC项目咨询的主体服务对象是建设单位。“工程总承包管理办法”第十七条规定，建设单位“可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，赋予相应的权利，依照合同对工程总承包项目进行管理”。因此，EPC项目咨询委托服务合同的约定，是工程造价咨询企业从事EPC项目咨询服务的基本前提。我们甚至可以说，EPC项目咨询委托服务合同的成功约定，是EPC项目咨询的成功之母。如何成功约定EPC项目咨询委托服务合同？笔者个人觉得，应当把握好以下几点：第一，透彻、准确地了解委托方的意图。无论是通过招投标方式还是直接委托的方式而获得EPC项目咨询的服务业务，在委托服务合同约定前，都必须透彻地了解委托方的意图。这里的所谓“委托方意图”，既包括委托方拟委托给咨询方的服务事项、服务深度、权利边界等，也包括委托方对于如何选择EPC项目总承包方的核心意图，还包括委托方对于EPC项目总承包合同的基本考虑。要明确EPC项目咨询委托服务合同与EPC项目总承包合同两者之间的相互衔接与边界。第二，合同条文起草造价咨询企业要“以我为主”。目前EPC项目咨询还处于摸索阶段，并没有可供直接使用的“示范文本”，可以依据不同的项目，通过友好协商，约定体现个性化的合同文本。合同一旦约定，双方必须信守合同。“合同至上”的市场经济普适性原则，应首先从EPC项目咨询委托服务合同的签约与履约做起。EPC项目咨询的委托方与咨询方，能够做到“合同至上”，那么委托方与咨询方就一定能够共同在EPC项目总承包合同的签约与履约中做到“合同至上”。第三，合同重点在于明确双方的权、责、利的边界。这里要特别注意，EPC项目咨询的“权、责、利”，不同于传统的施工总承包模式下咨询方的“权、责、利”。这种不同，源于EPC模式的基本特征。无论是委托服务合同的约定与履约，还是总承包合同的签约与履约，都应当更多地给予总承包单位的自主权。就一定意义上讲，EPC项目咨询委托服务合同中委托方与咨询方的权、责、利边界，决定于EPC项目总承包合同中发包人与总承包人之间的权、责、利边界。第四，服务费用根据咨询服务的具体内涵及其深度，协商解决，合同约定。EPC项目咨询服务费用，不可能等待政府相关部门出台标准，也不是简单地将以往相关的取费标准相加。市场的需求，应当由市场主体协商，合同约定。

2、全面准确掌握EPC项目的前期进展情况，吃透发包人对实施EPC模式的基本意图。

       EPC项目咨询的工作如何具体起步？首先是根据EPC项目咨询委托服务合同的要求，组建项目的工作团队（团队领头人和骨干应具备以工程造价为核心的复合型人才素质），并结合该项目本身特点，建立该项目层面的各项基本管理制度；其次是全面准确掌握EPC项目的进展情况，吃透发包人的基本意图。EPC项目咨询委托服务合同一经约定，咨询方与建设单位之间的权、责、利的边界就已经搞定，这里所言发包人的基本意图，是指建设单位对于该项目实施EPC发承包模式的基本意图。比如，合同形式、计价方法与计价依据、风险分担的范围与具体操作、设计优化与深化、施工图设计的审定、工程进度与工期、工程质量的档次（合格、长安杯奖、鲁班奖等）、装饰装修的档次等。只有准确地掌握了建设单位这些（不限于这些）基本意图，咨询方才可能在编制“发包人要求”、编制招标文件、草拟合同文本等EPC项目实施的源头性工作节点上，既充分体现建设单位的意图，又依据法律法规的要求当好参谋，并代表建设单位做好与总承包单位的协商沟通，本着“真诚合作、互利共赢”的原则，完成各源头性节点的工作。

3、EPC项目发承包合同形式的选择。

   所谓EPC项目发承包合同形式的选择，是指EPC项目发承包时，建设单位与总承包单位签定合同所采用的形式。EPC项目发承包合同形式，我们在本文第二部分“政策解读”中列举了我国目前市场比较认可的四种方式。这四种方式的选择，应由建设单位在咨询方的参与下确定。合同方式的确定，既是建设单位、总承包单位约定合同内涵的总纲与核心，又体现着合同履约的基本导向。EPC项目工程总承包合同，与传统的施工总承包合同最大的不同点就在于：EPC项目工程总承包合同应为“结果或功能导向型”；而传统的施工总承包合同则为“过程控制导向型”。所谓“结果或功能导向型”，是指发包人与承包人一旦合同签约，除合同明确约定的重要节点、重大事项外，一般应当放手让承包人履约，而不应当严密监控履约过程，只要“结果或功能”（当然包括重要节点、重大事项的阶段性、专项性的结果或功能）能符合合同要求。也就是说，“结果或功能导向型”合同，就是重结果或功能的合同。为此，FIDIC2017年版EPC/交钥匙合同条件明确：如果“雇主要严密监督或控制承包商的工作，或要审核大部分施工图纸的项目”，不适用于EPC模式。合同履约导向的不同，不仅涉及发承包双方责、权、利以及风险分担的不同，也必然涉及作为咨询方与委托方的责、权、利。作为咨询方，首先自己必须头脑清晰，然后要善于引导发包人明白合同履约导向的重大。前面所介绍的四种合同形式，在合同履约的基本导向上是一致的，其差异主要就在于融资功能上的或有或无，融资功能的或前或后。EPC一般不包括融资功能，尤其是政府投资项目，国家明确规定承包商不得垫资。而F+EPC或EPC+F作为市场客观存在的EPC合同形式，差别在于融资功能约定的时间先后。F+EPC在事前同时约定，EPC+F则在事后补充约定。

4、EPC项目发包人要求的编制。

 EPC项目咨询，在咨询方同委托方（建设单位）慎重选择确定发承包合同形式之后，其首要的咨询任务就是编制“EPC项目发包人要求”，这既是 EPC项目招标文件（若属于必须招标项目）的核心，也是合同文件的重要构成部分。“EPC项目发包人要求”，绝不仅仅是为了招标和约定合同，而是整个项目实施过程的核心和灵魂。但“办法”仅在第九条第四款作了如下极其原则的规定，“发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求”。

EPC项目咨询单位为委托方编制“EPC项目发包人要求”，其工作重点在于结合工程项目自身的特点，依据所选择的合同形式，专业、科学、精确地进行编制。截止目前，可以说，其内容、其深度，大家都在摸索之中，关键在于咨询方必须准确地掌握建设单位的基本意图，高度负责任地帮助建设单位编制好。

EPC项目总承包与常规的施工总承包最大的区别就在于设计与施工一体化。因此，EPC项目咨询单位为委托方编制“EPC项目发包人要求”，必须紧紧地抓住这一基本特征。基于我国现行的EPC项目，尤其国有投资EPC项目，一般在完成初步设计、批准设计概算之后开展发包工作，在发包人要求中如何衔接初步设计与施工图设计？如何发挥总承包方设计对于其施工的主导能力，让深化设计、优化设计引领施工？如何摆脱常规施工总承包模式的羁绊，既放手让总承包商自主地进行施工图设计，又有效地保证项目的规模、功能、档次、质量安全、生态环境、建设工期与投资效益得以实现？对于总承包商负责的施工图设计选择哪些关键节点予以审查把关？在采购方面，EPC项目如何走出常规施工总承包“甲供材”主导的怪圈，放手让总承包方依据合同约定自主采购？上述这些问题，都没有现成的答案，都须要咨询方来探索、来实践。咨询方要从适应EPC模式基本特征的高度，来精准设计解决上述问题的方案，并要向委托方宣传EPC模式的基本特征，取得委托方的理解与支持。综观我国EPC项目实施的现状，往往是用常规的施工总承包思路来管理EPC项目，管的过多、过细、过死，无法发挥EPC模式的优势，造成总承包方既没有深化设计、优化设计的积极性，也没有大胆创新、优化管理、降低成本的积极性，导致不少EPC项目变成了一种“实报实销”的翻版。咨询方编制“EPC项目发包人意见”，关键在自己要深刻理解与准确把握EPC模式的基本特征，决不能“以己昏昏，使人昭昭”。在具体操作时，可按照2020年版《建设工程总承包合同（示范文本）》附件一《发包人要求》的规定，并可借鉴“设计任务书”与“招标文件”中有关实质要件的编制要求。

5、EPC项目发承包招标文件的编制。

EPC项目招标文件的编制，就一定意义上讲，是“EPC项目发包人要求”编制的深化与细化。成功地完成“EPC项目发包人要求”的编制，就为EPC项目招标文件编制打下了坚实的基础。

招标文件的编制，对于工程造价咨询企业，完全可以说是“轻车熟路”。但千万不要疏忽，这里所说的，可是EPC项目发承包招标文件的编制！虽然在招标的程序上是“轻车熟路”，但在招标的实质要件方面，却“大相径庭”，甚至可以说，需要爬山涉水，攻坚克难！我们期望大家在实际工作中首先应当明白：EPC项目发承包招标文件与常规施工总承包招标文件在实质要件方面的主要区别：

第一、对投标人的资质、资格要求不一样。

     EPC项目招标文件对于工程总承包人的资质、资格的要求，必须根据EPC模式的特征和具体项目技术复杂程度，对工程总承包人的设计资质与施工资质提出双重明确具体的要求，尤其要重视设计资质与实际所具备的设计能力。而常规的施工总承包是在施工图已经完成后进行招标，则无须在招标文件中对于设计资质与能力提出相应的要求。在具体招标活动中，不仅看资质证书，更要重视工程总承包商实际能力和以往同类型工程的实际经验，绝不要被光鲜的证书所忽悠！而且，既要重视企业层面，更要重视项目经理和项目团队的实际能力与实际经验。

第二、拟签订的发承包合同形式不一样。

      EPC项目招标文件必须包括拟签合同的文本。前面已经讲过，EPC项目的发承包合同形式一般属于总价合同，而常规的施工总承包合同则一般为工程量清单综合单价合同。合同形式的不同选择结果，对于一个工程项目是基础性的环节，它涉及到建设项目实施的全过程，既涉及招标文件编制本身的全部内容，诸如计价依据、计价方法、评标指标、评标方法、确定中标的原则等等；而且涉及到合同的约定与履约的全过程等。

第三、招标控制价的编制依据、方法不一样。

   常规的施工招标起步于施工图完成，其招标控制价的编制依据、编制方法已经成熟，现行的“工程量清单计价规范”已有明确的规定。但是，EPC项目招标一般起步于初步设计完成、设计概算已确定，其招标控制价（最高限价）如何编制？一种最简单的办法，则是直接使用概算相对应的内容即可。不过，由于体制机制等多方面的原因，我国概算编制的水平严重偏离市场实际。这种看似最简单的办法，往往给发承包双方与咨询方，都会带来诸多矛盾与麻烦。因而，最好不要走这条“捷径”。现阶段的办法，应大力提倡勇于探索，对已经批准的该项目概算先进行复核。具体可选择两条路径复核：一是“模拟工程量清单计价”。即以批准的初步设计为基础，参照以往同类型已完工程的施工实际，编制出该项目“模拟工程量清单”，并以该“模拟工程量清单”，模拟出施工图预算（要考虑适度的风险系数），以“模拟施工图预算”，倒过来推算出概算。这种“模拟”已经有不少案例。二是探索编制“基于初步设计的工程量清单”，并探索“基于初步设计的工程量清单”的计价方法与依据，建立起一套新的适应市场实际状况的概算编制办法，对该项目已经批准的概算进行科学的复核。这种基于初步设计的工程量清单编制与计价，全国还没有先例。如果开展复核的话，不管你走哪条路，都可能出现两种结果：一是复核的结果能控制在批准的概算之内，招标工作继续；二是突破概算，尤其大幅度超概（一般指超过10%及其以上），作为咨询方应首先与委托方（建设单位）沟通，并向概算批准机关汇报，或调整概算或调整建设内容之后，招标继续进行。

第四、确定中标的原则不一样。

   常规的施工招标，一般以“不低于成本的合理低价中标”为原则（《招标法》的规定），但是对于EPC项目就无法依据这一原则来确定中标人。EPC项目选择中标人，应当建立在发包人与总承包人彼此互信的基础上，以经过复核并经审批机构认可的概算为基础，以“合同履约能力最强+价格合理、风险可控”作为中标的基本原则。

第五、评标的方法、程序不一样。

评标方法与程序应服从于中标原则。一旦确定以“合同履约能力最强+价格合理、风险可控”作为中标的基本原则，那么，评标方法与程序，评判的内容和标准，应当围绕“价格合理”、“能力最优”两大要素来安排。绝不可套用施工招标的方法与程序，也不应当“重程序、轻实质要件”，更不得用程序的合法性，掩盖实质要件的不合理性，甚至是违法性。

以上侧重分析了EPC项目招标文件编制与常规施工招标文件编制的“五个不一样”，目的是引起咨询者的高度重视，鼓励大家勇于创新，力求“接地气、近市场”，却并没有给出一个EPC项目招标文件编制的具体“框框”，而是希望这个“框框”由大家一起在实践中共同来完成。

6、EPC项目的计价方式、计价依据的选择与全过程工程造价的控制。

在前面关于EPC项目发承包招标文件编制一节中，我们侧重介绍了EPC项目招标文件编制与常规施工招标文件编制的“五个不一样”，其中谈到招标控制价的问题，并没有系统地谈EPC项目的计价方式、计价依据，这恰恰是EPC项目最核心的问题，也是目前整个工程造价行业亟待攻克的难题。中国造价协会《建设工程总承包计价规范》（征求意见稿）虽然比较系统，有一定的参考价值，但并未就解决EPC项目的计价方式、计价依据中最核心的问题：基于初步设计的工程量清单，甚至基于方案设计的工程量清单，如何实现分层级编制；相应分层级工程量清单，如何通过“市场询价”计算分层级工程量清单的综合单价；如何基于总价合同的一般原则，研判风险并合理分担风险等，提出可行的操作办法。看来要解决这些难题，得靠全行业在不断摸索中实现攻坚克难。我在前面一节中关于招标控制价所谈到的两种办法，大家在实践中不妨试试。关键是EPC项目的计价方式、计价依据，不能照搬照用常规的施工承包计价方式、计价依据，而要敢于遵循“市场决定工程造价”的大原则，积极探索“发承包双方认可、体现竞争、贴近市场、风险合理分担、价格合同约定”的适合EPC项目的计价方式、计价依据。陕西省建设工程造价管理协会拟在今年将启动一项研究课题——《基于初步设计的工程量清单编制与清单项目综合单价的计价方法》，希望得到全行业的积极参与和支持。

EPC项目的全过程造价控制，与常规的施工总承包项目的全过程造价控制，既有一致性，更要注重不同面：第一，EPC项目为总价合同，常规的施工总承包项目一般为单价合同；第二，EPC项目应大力提倡实行“过程结算”，且“过程结算”应当与合同约定的体现工程进度的重要节点相衔接；第三，“过程结算”的量与价都要做到精准，做到全部“过程结算”相加，就可以成为工程的竣工结算。上述三点应当在EPC项目“专用合同条件”中约定具有操作性的实操措施。

7、EPC项目的风险研判与合理分担。

      “办法”第十五条规定：“建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险”，“具体风险分担内容由双方在合同中约定”，并明确了由建设单位承担的五个方面的风险内容。这一规定，是目前中国特色的EPC与国际通行的EPC最大的区别。咨询方在研判风险与策划、设计“风险分担”事项中，要高度重视EPC项目风险因素与常规施工总承包风险因素的不同之处：第一、EPC项目的风险因素，要立足于设计、采购、施工一体化和总价合同这一EPC项目基本特征，研判风险因素的影响深度；第二、根据风险因素的影响深度，发包人与承包人应对EPC项目的风险因素实行合理分担；第三、合同约定，是EPC项目的风险因素实行合理分担的最高准则。也就是说，编制“发包人意见”，编制招标文件，投标人投标，都必须依据项目本身的特点，深入研判风险因素，提出切实可行的具体分担办法，在合同谈判中确定，纳入合同约定范畴。

8、EPC项目招标投标的组织与评标定标。

EPC项目的招标投标，其程序性的组织工作与常规施工招标投标可以完全一样，关键在于评标方法、指标和定标原则决不能直接搬用大家所熟悉的常规做法，更不能简化地用“抽签”“抓阄”等所谓最公平的办法！

EPC项目招标投标组织工作的顺利开展，首先必须源于合法合规、科学合理、贴近市场的招标文件。也就是说，评标定标这一环节所作的具体工作，其依据必须在招标文件中有明确可操作的规定，决不能另搞一套。只有这样，才能体现公平！

其次应当将技术标的评审纳入评标的第一环节，只有技术标通过评审，才评判其商务标。淡出技术标的评审，对于施工技术简单的小型项目是可行的。在我国施工招标中往往不重视技术标的评审，甚至对技术复杂的大型工程，其技术标的评审也走过场！EPC项目招标对于技术标的评审，一定要“动真格的”，要有耐心组织真正的“专家”而不是“砖家”，认真比较各投标人技术标的优劣，并尽量做到量化比较。技术标是商务标的的基础。就一定意义上讲，重视EPC项目技术标的评审，是建设工程招标投标的一次“拨乱反正”，属于理性回归！

评判竞争水平的商务标评标指标，一定要贴近市场，而不是所谓依据政府定额。前面已经讲到过，我国现行的概算定额，无论各地方制定的，还是国家各有关专业部门制定的，普遍偏离市场。作为咨询机构，要敢于善于从招标项目的实际出发，通过分析同类型工程加市场询价等深入的工作，以经过“咨询复核”的概算为基准，来具体设计各项评判指标。这套商务标评判指标，还要注意和合同价款谈判与签约相互衔接，与过程结算、竣工结算相互衔接。决不能顾此失彼，甚至“铁路警察，各管一段”。否则，必将“穿新鞋，走老路”，重蹈所谓“实报实销”覆辙，失去EPC模式的实际意义。

确定EPC项目中标的原则，不应简单地以“合理低价”为原则，而应以本文在前面已经强调的“合同履约能力最强+价格合理、风险可控”为原则，要走出长期以来“低价中标、高价结算、扯皮不断”的怪圈。

9、EPC项目发承包合同谈判与签约。

EPC项目应当突出“合同至上”的原则。这里强调“合同至上”，并不是要将合同谈判搞得越复杂越好，相反，只要前面的“发包人意见”编制有深度、可操作；只要招标文件能与“发包人意见”一脉相承，无缝对接；只要招标投标不是“走过场”，而是真招标；只要评标定标的原则与办法科学合理，那么，与中标人进行合同谈判，倒是变成了一项并不复杂的程序性工作。这一程序性的工作主要目的就在于：将招标文件与中标的投标文件中所已经明确的发包人与承包人各自的责、权、利，以合同文本的形式固定下来，以便相互监督、诚信履约。合同文本应当适用住建部和国家市场总局所颁布的示范文本。合同签约的重点在“合同协议书”与“专用合同条件”，尤其应当高度重视“专用合同条件”的设计与签约。就一定意义上讲，合同谈判与签约的成功与否，就看“专用合同条件”是否科学合理、切实可行！

“合同至上”的原则，既是合同签约双方必须遵循的原则，也是在全面深化改革中体现“市场配置资源”、“市场决定工程造价”的必然要求。今后，各级政府发改、住建、财政、审计等部门履行监督职责，只要市场主体所签约的合同是有效合同，均应以合同为依据。“合同至上”的原则，是市场经济的普适性原则，适用于政府投资项目和社会投资项目，适用于所有经济活动中的市场主体。政府或政府部门对于市场主体的监管，重点应当放在合同约定是否违法、合同履约是否讲诚信。政府投资项目的法人单位，是市场主体之一，而不是政府或政府部门。政府投资项目更应当带头遵循“合同至上”这一市场经济的普适性原则。

10、发挥EPC项目总承包商的设计主导作用。

发挥EPC项目总承包商对设计的主导作用，是EPC总承包模式的特征所决定的。作为EPC项目的咨询方，重点工作应当放在以下几点：

一是分别在编制“发包人意见”、编制“招标文件”与约定“合同”时，一以贯之地明确总承包人的设计范围及内涵、采用的设计标准及规范规程、设计质量、设计进度，发包人对设计审核把关的节点，与以往已完成设计的衔接等事项；

二是依据合同约定，代表或协助建设单位组织重要节点的设计审核，优化或深化设计；

三是对重大变更（包括建设单位提出的“工程变更”和承包人提出的“设计变更”）组织技术与经济的论证分析。经论证后可行的重大变更，其涉及工期与造价变动的，应依据合同约定的风险分担办法，作为合同的补充内容，与合同具有同等效力。

四是对重点部位、重要节点，随机地进行设计质量抽查。

五是坚持“抓大放小”，除上述四项重点之外，经常性的设计事务，应当放手让总承包人负责，不要干预。

11、EPC项目发承包合同的履约监管。

作为EPC项目的咨询方，对于发承包合同的履约监管，一定要转变监管思路与方法，绝不要照搬常规施工总承包的一套思路与方法。

一是要基于EPC项目的基本特征，从有利于调动总承包方的积极性、主动性、创新性出发，确定监督的工作思路与方法；

二是依据“EPC项目咨询委托服务合同”，确定对于“EPC项目发承包合同”的履约监管内涵与深度；

三是日常性监管一定要讲精准、重实效，千万不要重形式，搞花架子。

12、合同价款的预付、过程结算与价格调整、竣工结算、财务决算。

     EPC项目的合同价款的预付、过程结算与价格调整、竣工结算、财务决算，与常规性施工承包项目的一般原则性、程序性要求是一致的，所不同的是基于初步设计而约定的总价合同与基于施工图设计而约定的单价合同所体现的价格形成机制的不同。如果说，常规的基于施工图设计而约定的单价合同在履约过程中随时都可以找到政府部门的“计价依据”的话，那么，基于初步设计而约定的总价合同，在合同履约过程中则只能“找合同”。前面曾一再强调“合同至上”的原则，作为咨询方对于EPC项目的合同价款的预付、过程结算与价格调整、竣工结算、财务决算，在设计合同专用条件时，一定要精准、可操作，要特别重视“过程结算”与“价格调整”两个环节的条文设计。大家一定要清楚：总价合同，并不等于不调价合同。但是，价格调整的因素、调整的办法必须合同约定；调整的数额，必须在调整因素发生后，随即依据合同的约定，按程序办理并相应增减合同价款。

关于“过程结算”。实行“过程结算”，在我国工程建设合同价款支付方面是一大进步。长期以来发承包双方在合同价款支付中“审不完的价，扯不完的皮”，成为困扰发承包双方的一大难题。为此，财政部、住建部发布了《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔2022〕183号），明确规定“推行过程结算”，并明确要求“双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件”。我省住建厅也发布了《关于房屋建筑和市政基础设施工程实行施工过程结算的通知》，该文对施工过程结算含义、实施范围、约定方式、计量计价原则、结算节点划分、结算的变更等事项作出了明确而具有可操作的规定。认真落实上述部省规定，必将凸显“合同至上”的作用，大大减少重复劳动，大大减少结算争议，提高结算工作的效率。